Enden på forhandlingerne – men ikke på våbenhandelstraktaten
I dette, indrømmet lange, indlæg analyserer vores gæsteblogger Maj Rørdam afslutningen på forhandlingerne og de fremadrettede muligheder.
Forhandlingerne om våbenhandelstraktaten sluttede sidste fredag uden enighed om en traktat-tekst. Dermed blev dét, der kunne have været et historisk øjeblik, forpasset. Men kun i denne omgang – for der er stadig stærk tilslutning til våbenhandelstraktaten, og mange lande er fast besluttede på at føre arbejdet for en stærk traktat videre.
En vigtig grund til at udfaldet blev, som det gjorde, var, at traktaten skulle have været vedtaget enstemmigt, hvilket i praksis betyder, at hvert land havde veto-ret. Dette er ikke den almindelige måde at forhandle traktater på. Generelt bliver international lovgivning skabt ved at et antal lande med et fælles udgangspunkt sætter forhandlinger i gang, og derefter vedtages en traktat med en flertalsafstemning, fx med 2/3-dels flertal. De lande, som ikke ønsker at være bundet af en traktat kan til enhver tid vælge ikke at skrive under på den.
Våbenhandelstraktaten skulle vedtages med konsensus, fordi det var dét krav, USA stillede i 2009, da Obama-administrationen besluttede at støtte op om forhandlingerne – modsat Bush-administrationen, der direkte kæmpede mod en våbenhandelstraktat. USA’s opbakning til våbenhandelstraktaten blev vel modtaget, og da USA er verdens største våben-eksportør med omkring 30 % af verdens våbenhandel, blev kravet om konsensus accepteret som basis for forhandlingerne.
Problemet med konsensus er som sagt, at man giver alle lande et veto – også de lande, som ikke har tænkt sig at skrive under på traktaten alligevel. Allerede i 2009 var der bekymringer om, hvorvidt konsensus-kravet ville blive brugt af nogle af de mere skeptiske lande som politisk pressionsmiddel til at udvande traktaten, hvorefter disse lande så alligevel ikke ville underskrive og implementere traktaten. På den måde har konsensus-kravet hele tiden været en stor udfordring for at få en stærk traktat, der sikrer, at stater er forpligtet til at standse illegale og uansvarlige våbenoverførsler.
Situationen på forhandlingernes sidste dag var, at der lå et samlet traktatudkast på bordet, som var et kompromis sammensat af positioner fra både skeptiske og entusiastiske lande. (udkastet kan findes her).
Udkastet var ikke så stærkt, som mange lande og civilsamfundsorganisationer havde ønsket – men hvis det var blevet vedtaget ville det dog have resulteret i en traktat, der for første gang nogensinde ville regulere international våbenhandel ud fra en norm om, at våbenoverførsler skal standses, hvis de forventes at bidrage til grove overtrædelser af menneskerettigheder og international humanitær lovgivning. I udkastet var der også lagt op til, at et eksporterende land skulle nægte at lade en våbensending passere sit nationale kontrolsystem, hvis sendingen ville blive brugt til terrorisme, til at underminere udvikling i import-landet, bidrage til kønsbaseret vold og vold mod børn, blive brugt til organiseret kriminalitet eller blive afledt til korruption.
Forhandlingerne strandede dog ikke med dramatiske veto-nedlæggelser. Algeriet, Pakistan, Egypten, Iran, Hviderusland og Indien var på den næstsidste dag kommet med udtalelser om specifikke punkter, der kunne tolkes som trusler om at blokere konsensus, hvis ikke der blev lavet ændringer i traktaten. Alligevel var der om morgenen på den sidste forhandlingsdag en håbefuld stemning i forhandlingslokalerne, og mange delegationer fortsatte med at fremlægge deres landes holdninger til specifikke sætninger i traktatudkastet i en forventning om, at en traktat kunne være en realitet når dagen var omme. Men midt på formiddagen tog USA ordet og sagde om traktat-teksten at den var ”not yet there”. Cuba, Venezuela, Nordkorea og Rusland fulgte derefter trop. Dommen var afsagt: Der var ikke konsensus om at vedtage en traktat-tekst.
Konferencen sluttede i stedet med, at 90 lande, først og fremmest europæiske, afrikanske, latinamerikanske og caribiske, lavede en fælles erklæring, hvor de udtalte at de var ”skuffede, men ikke modløse” og overbeviste om, at traktaten kunne have været blevet vedtaget med ekstra arbejde – og at de var fast besluttede på at arbejde for at sikre en traktat ”så snart som muligt”, der ville resultere i ”en sikrere verden for hele menneskeheden”.
Der er nu forskellige muligheder for, hvordan arbejdet med en traktat kan fortsætte.
En oplagt mulighed er, at der arbejdes videre med traktaten i FN-systemet. Her vil traktaten kunne vedtages som en resolution af FNs Generalforsamling med enten simpelt flertal eller med 2/3-dels flertal, hvis et flertal af FN-landene kræver det. Det vil formodentlig kunne ske i oktober når Generalforsamlingens 1. komité, der arbejder med nedrustning og international sikkerhed, mødes. Traktaten vil enten kunne vedtages i form af det udkast, der var på bordet til konferences sidste dag, eller i form af et modificeret udkast, som et land eller en gruppe af lande kan sætte til afstemning.
Alternativt har lande som Rusland og USA foreslået, at forhandlingerne omkring våbenhandelstraktaten skal fortsætte på konsensusgrundlag. USA foreslog i en officiel udtalelse at ”næste år” ville være et godt tidspunkt.
Man kan være i tvivl om, hvorvidt en ny konference med konsensus-krav ville bringe verden tættere på en våbenhandelstraktat. Hvor uskyldig efterlysningen af ”mere tid” end kan lyde, så må man være opmærksom på, at disse forhandlinger har været undervejs og er blevet forberedt siden 2006, særligt efter at datoen for forhandlingskonferencen blev fastsat for snart tre år siden. Selv hvis USA havde bakket op om traktaten, er det meget tænkeligt, at den ville være blevet endeligt blokeret af andre skeptikere. En ny forhandlingsrunde baseret på konsensus kunne nemt få samme slutning – og blive en evighedsrunde.
Konsensusmetoden kan også have andre følger. Mens et stort flertal af lande ønsker en stærk og forpligtende traktat, blev der i juli gjort meget for at imødekomme mindretallet af skeptiske stater – især USA, Rusland, Kina og Indien, som alle er store våben-eksportører eller -importører. Det er naturligvis vigtigt for en traktat, at så mange lande som muligt bakker op om den og handler i overensstemmelse med den. På den anden side er der grænser for, hvor meget nytte en traktat gør, hvis den indeholder huller nok til, at lande lovligt kan fortsætte med at gøre, som de altid har gjort.
Kompromiserne i det nuværende traktat-udkast har gjort, at traktaten nu er på grænsen af, hvad der giver mening at vedtage. For eksempel indeholder traktaten en paragraf om, at stater udover at vurdere, om en overførsel af våben vil blive brugt til grove overtrædelser af menneskerettigheder og international humanitær lovgivning, også skal afveje, om våben vil ”bidrage til eller underminere fred og sikkerhed”. Det åbner mulighed for en fortolkning af, at en våbentransport er lovlig, hvis den eksporterende stat mener, at den ”bidrager” til fred og sikkerhed – selv om den vil føre til grove overtrædelser af humanitær lovgivning. Denne formulering har fundet vej ind i udkastet efter ønske fra USA.
Et andet kompromis i traktat-udkastet er, at gaver, lån og udlejning af våben ikke er dækket – noget, som i korridorerne siges at have været et stort ønske fra Kinas side. Man kan altså godt sende våben til lande, hvor de bliver brugt direkte imod civile, hvis man kalder dem en gave.
Endelig siger en tredje paragraf, at forpligtelserne i våbenhandelstraktaten ikke overskygger forpligtelser, som en stat måtte have under forsvarssamarbejdsaftaler. Denne paragraf kan underminere hele traktaten, fordi en stat så kan indgå en kontrakt omkring våbenleverancer til en anden stat, og derefter lovligt overføre våben, selvom de er i strid med traktatens bestemmelser. Indien har været denne paragrafs store fortaler.
Konsensusmetoden har altså betydet, at det er et vagt traktatudkast, der nu ligger på bordet. I stedet for at give en traktat, der kunne sætte ”de højest mulige fælles internationale standarder” som det var målet med forhandlingerne, har landenes de facto veto-ret betydet, at traktatudkastet er blevet til efter laveste fællesnævner.
Derfor er der gode grunde til, at traktat-udkastet bør styrkes i de næste måneder, nu hvor lejligheden er til det efter de fejlslagne forhandlinger med konsensusmetoden. Hvis man beslutter at gå videre med forhandlinger, som afgøres ved flertal enten i generalforsamlingen eller udenfor FN ved en separat konference er det meget muligt, at det bliver uden flere af de store eksportører og importører som USA, Rusland, Indien og Pakistan. Det betyder, at det er endnu vigtigere, at lande som spiller andre roller i våbenoverførslerne også kan være med til standse illegale og uansvarlige overførsler. Det gælder fx de lande, som våben sendes igennem, og de lande, der transporterer våben – som Danmark. Det vil ikke udrydde illegale og uansvarlige våbenoverførsler – men det vil gøre dem sværere at gennemføre.
I en kommentar på den sidste dag sagde Elfenbenskystens delegation, at der hvert minut bliver slået et menneske ihjel med brug af våben. En våbenhandelstraktat har potentialet til at ændre på dette, hvis den bliver stærk nok til at gøre en forskel. Danmark kan bidrage til det arbejde ved at blive ved med at kæmpe for en stærk traktat, men også ved at søge at få våbentransport specifikt dækket, og ved at søge støtte for, at det ikke kun er eksporterende lande, men også alle andre lande impliceret i illegale og uansvarlige overførsler, der bliver ansvarlige for at standse dem.
Der er gået mange minutter siden 2006, hvor arbejdet for en våbenhandelstraktat begyndte i FN, men forhåbentlig er der ikke ligeså mange igen.
Øjenvidne til forhandlingerne
Vi har i Maj Rørdam Nielsen fået vores første gæsteblogger. Maj er Amnesty-medlem og praktikant ved organisationen Global Action to Prevent War i New York. Hun skriver her om sin oplevelse af de igangværende forhandlinger i FN:
I FN-lokalerne ved East River i New York hersker der travlhed i disse dage. Mens hedebølgen brager løs udenfor i en grad så subway’en bliver forvandlet til en sauna, og air-condition-anlæggene har svært ved at følge med, mødes delegationer fra alle 193 FN-lande og prøver at nå frem til verdens første juridisk bindende aftale, der skal regulere den globale våbenhandel. Som FNs Generalsekretær Ban Ki-Moon sagde i sin tale på forhandlingskonferencens åbning i starten af juli er det i sandhed ”et historisk øjeblik”.
Vi sidder i et stort konferencelokale, hvor hvert land har et navneskilt, en mikrofon og plads til to delegerede. I glasbokse over os sidder der tolke for de seks FN-sprog i glasbokse – og bagest i lokalet sidder alle vi cirka 100 mennesker fra civilsamfundsorganisationer, der følger forhandlingerne.
Jeg er her som praktikant ved organisationen Global Action to Prevent War, som laver lobby-arbejde for global konfliktforebyggelse og nedrustning. Jeg også er Amnesty-medlem og den eneste dansker i rummet, som ikke repræsenterer de danske myndigheder.
Efter to uger med generelle udtalelser fra medlemsstaterne og indledende diskussioner om de enkelte afsnit af traktaten, gik landene i sidste uge endelig i gang med at forhandle om selve traktat-teksten. Det er ikke nogen nem proces at finde konsensus om en tekst, som alle FN’s 193 lande kan være med på – og ikke engang formålet med traktaten er der enighed om.
Mange lande, inklusiv de fleste europæiske, afrikanske og latinamerikanske, ønsker en traktat, der først og fremmest skal regulere den internationale våbenhandel af humanitære årsager. De kræver blandt andet, at våbenoverførsler forbydes, hvis der er betydelig risiko for, at de vil blive brugt til grove menneskerettighedskrænkelser. Det er, hvad landene kalder uansvarlig våbenhandel.
Andre lande, fx Kina og Algeriet, ønsker, at traktaten skal lette den lovlige handel med våben og bekæmpe den handel, der foregår på det sorte marked mellem stater – den illegale våbenhandel.
En mellemposition er dem, der vil have at traktaten skal hindre afledning fra det lovlige marked til uautoriserede brugere på det sorte marked – fx Rusland og Indien. Det sker typisk de steder, hvor korrupte embedsmænd eller den importerende stat direkte medvirker til at våben spredes, fx til militsgrupper i nabolandene. Amnesty og de fleste andre NGOer her arbejder for, at alle disse tre former for våbentransaktioner standses.
Ud over selve formålet med traktaten er der også uenighed på en række vigtige andre punkter. Det gælder især diskussionen om hvilke våben og hvilke aktiviteter, der skal dækkes; kriterierne, der skal lægge til grund for at nægte en våbenoverførsel; og spørgsmålet om, hvordan traktaten skal implementeres.
Lande som Kina, Indien og Egypten mener ikke, at ”små og lette våben” skal inkluderes. Det er ellers våben, der i høj grad forhandles illegalt og hvor der er stor risiko for spredning – for eksempel de store mængder af AK-47-maskingeværer, der har været med til at forlænge og forværre krige i mange lande i Afrika.
USA presser til gengæld på for eksklusion af ammunition, som USA selv er verdens største eksportør af. Fra et humanitært synspunkt er det problematisk, fordi bedre kontrol af ammunition er den eneste måde, hvorpå man kan afbøde den skade, der allerede er sket ved spredningen af små våben. Amnesty og andre NGOer påpeger, at der hvert år produceres patroner nok i verden til at skyde hvert menneske på jorden to gange.
De fem permanente medlemmer af sikkerhedsrådet, USA, Rusland, Kina, Frankrig og England, der alle er blandt verdens største eksportører, har i en fælles udtalelse sagt, at de ønsker, at alle lande selv laver lister over, hvilke våben, der skal omfattes af traktaten. Det vil passe godt med eksportør-interesser – men hvis hver stat får lov at undtage kategorier af våben, vil det underminere ideen om en international våbenhandelstraktat.
Der er også meget diskussion om kriterierne for, hvornår overførsler af våben skal forbydes. Det seneste tekst-forslag indeholder blandt andet kriterier omkring grove krænkelser af menneskerettighederne og den humanitære folkeret.
Derudover diskuteres det, om korruption og underminering af et lands socio-økonomiske udvikling også skal være grunde til at våbenforsendelser nægtes. Imidlertid er nogle lande bekymrede for, at de store eksportørlande vil misbruge kriterierne politisk og nægte dem adgang til våben. Egypten, Brasilien, Venezuela og Syrien er blandt de lande, der har luftet denne frygt.
Amnesty og andre civilsamfundsorganisationer står fast på, at menneskerettigheder er universelle, og at et kriterium rettet mod grove overtrædelser af menneskerettighedslovgivningen er essentielt i traktaten.
Der er imidlertid stadig store smuthuller i det seneste forslag. I det nyeste forslag er det nemlig obligatorisk, at eksporterende lande laver en risiko-vurdering af våbenoverførsler, men ikke at de nødvendigvis standser en våbenoverførsel, når der er høj risiko forbundet med den. Risikoen kan i stedet ”balanceres” i forhold til såkaldte ”sikkerheds-imperativer”. Denne klausul er i løbet af weekenden blevet indført i teksten efter at USA har insisteret på at hensynet til dets ”nationale sikkerhed” ikke tillader, at man kan støtte et forbud mod våbenoverførsler, selvom der er betydelig risiko for at våbnene bliver brugt til grove krænkelser af menneskerettigheder eller humanitær folkeret, folkemord, angrebskrig, organiseret kriminalitet mm.
I en dansk kontekst er det vigtigt at bemærke, at det i forslaget kun er de eksporterende stater, der skal foretage en risiko-vurdering – og ikke også de importerende stater og de lande, som våben transporteres igennem og hvis firmaer transporterer våben. Da det ikke er sandsynligt, at alle våbeneksporterende lande i verden vil underskrive traktaten eller handle i overensstemmelse med den, er det et stort problem, at hvis lande, der transporterer og importerer våben ikke har både ret og pligt til at stoppe uansvarlige og ulovlige våbenoverførsler.
Endelig er spørgsmålet omkring selve implementeringen af traktaten, hvor hver stat selv er ansvarlig for at leve op til sine forpligtelser. Det er sandsynligt, at der bliver oprettet et internationalt sekretariat, som landene skal sende periodiske rapporter over våbenoverførsler til – men det er ikke blevet besluttet, om sekretariatet har ret til at analysere rapporterne og gøre opmærksom på, om der sker overførsler i strid med traktaten. Fra et humanitært synspunkt ville det være ønskeligt, at sådan et upartisk sekretariat kunne kontrollere implementeringen – men især store lande som USA, Rusland, Kina og Indien er ikke meget for at blive ”kigget over skulderen” af nogen.
Der er altså stadig mange ting, der skal falde på plads i forhandlingerne her i løbet af den sidste uge for at vi får en stærk og effektiv traktat – noget, som vi i civilsamfundsorganisationerne herovre i FN lobbyer for på forskellige måder, og som Amnestys underskriftsindsamlinger hjælper med til. Der hersker nu hektisk travlhed, og efter en hel weekend med lukkede ekstramøder er den sidste kritiske uge startet, med forventninger om møder til langt ud på natten.
Helt realistisk, så bliver det svært at få igennem, at traktaten kommer til at dække alt godt i denne omgang – og derfor håber mange af os i forhandlingslokalerne, at der i traktat-teksten skabes mulighed for, at staterne kan udvide deres forpligtelser på et senere tidspunkt.
I mellemtiden er der masser at gøre for alle ”almindelige mennesker”, der støtter denne sag. Kampen for bedre international lovgivning omkring våbenhandel er helt fundamentalt en kamp, der skal kæmpes af befolkningerne i hvert eneste land – for at få regeringer, der sætter menneskers sikkerhed over industriers og ”staters” sikkerhed.
Fortæl Obama, han må leve op til sin Fredspris
Forhandlingerne om en våbentraktat er i fuld gang i FN i New York. Vi havde regnet med, at en række lande ville kæmpe imod dét, vi kalder den Gyldne Regel – den regel der vil forbyde salg af våben, hvis der er stor risiko for, at de bliver brugt til alvorlige menneskerettighedsovergreb. Men vi havde ikke regnet med at få verdens største våbeneksportør og et så magtfuldt land som USA imod os.
Præsident Obama har desværre besluttet, at princippet om ’national sikkerhed’ skal gå forud for respekten for menneskerettighederne, når USA sælger våben.
Hvis USA, bakket op af lobbygruppen National Rifle Association og lande som Rusland og Kina, får held til at indføre dette enorme smuthul i traktaten, vil det være en alvorlig udvanding af traktaten. Det vil nemlig betyde, at våbenleverancer til lande som Syrien, Sudan og DR Congo formentlig kan fortsætte uhindret, fordi de lande, der sælger dem våben, kan bruge hensynet til egne nationale sikkerhedsinteresser som undskyldning. Vi må ikke lade det ske!
Skriv under her (aktionen foregår via Amnesty USA’s hjemmeside) og send en klar besked til Præsident Obama: Yes you should! For at undgå at din mail ender i Obamas spamfilter må du meget gerne skrive din egen tekst i e-mailens emnefelt, f.eks.: “Don’t help dictators, support ATT Golden Rule”
Obama har som modtager af Nobels Fredspris et særligt ansvar for, at denne historiske mulighed for at begrænse den ukontrollerede våbenhandel bliver en realitet. Årtiers arbejde har ledt os til, hvor vi er i dag; det er nu, det gælder.
På Amnestys hjemmeside kan du læse mere om vores kampagne for en international våbenhandelstraktat.
I denne dugfriske video fra New York forklarer Olly Sprague, Program Director for Amnesty UK, hvorfor det er essentielt, at våbentraktaten bliver så omfattende som overhovedet muligt. “USA siger stadig, at de ikke vil have ammunition inkluderet i traktaten,” forklarer Sprague. “Hvordan kan man have en våbentraktat uden at den dækker ammunition?” spørger han. I disse dage lægger vi maksimalt pres på de lande, som er samlet for at forhandle i New York for at sikre, at FN traktaten vil omfatte alle former for våben og ammunition, samt at den vil dække alle former for handel og overførsler af våben og våbenteknologi.
I dag begynder FN-forhandlingerne om en global våbentraktat i New York. Dan Hindsgaul, international rådgiver i Amnesty Danmark, giver her et indblik i, hvad der står på spil, og hvad Amnestys rolle bliver til topmødet.
Nu er der under en uge til, at forhandlingerne begynder i New York.
Og endnu en video fra vores belgiske afdeling.
Her er en video fra Amnesty Belgien, som angriber våbenhandels-galskaben.
Seneste om våbenhandel fra rundt i verden
De seneste uger har flere internationale medier bragt artikler om Ruslands omfattende våbensalg til det syriske styre i internationale medier. Derfor har blandt andet Hillary Clinton kritiseret Rusland for at sælge angrebshelikoptere til Assads styre. Selv om det er en noget hul kritik fra verdens største våbeneksportør, viser de mange nye oplysninger endnu en gang, hvor akut vi har brug for en våbenhandelstraktat.
Her kan du finde links til en række artikler om den vanvittige våbenhandel til Syrien.
http://www.guardian.co.uk/world/2012/jun/12/syria-russia-helicopters-civil-war
Her er den nyeste kampagnefilm fra vores hovedkonto i London.
